Yeni sisteme geçiş nasıl olacak? Akademisyen Nihan Yancı Özalp anlattı

Serpil İLGÜN

Parlamenter sistemin, yerini ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne bırakması açısından sıradan bir ‘yasama ve yürütmenin belirlenmesi’ seçimi olmayan 24 Haziran, bu nedenle aynı zamanda bir anayasal oylama olarak da nitelenmişti.

Seçimler Erdoğan’a başkanlığı sağladı. Peki, 25 Haziran itibariyle resmileşen ‘tek adam tek parti’ rejimine geçiş nasıl olacak? Erdoğan’ın 8 Temmuz’daki yemin törenine kadar hangi düzenlemeler, nasıl yapılacak? Pazartesi röportajında bu hafta, “Şimdi ne olacak?​” sorusuna yanıt aradık.

Türkiye toplumu, ittifaklar, adaylar, kim kazanır, kim kaybeder tartışmasına odaklanırken, Meclisten ‘Yetki Kanunu’ çıkarılarak, tamamlanmayan uyum yasalarına ilişkin düzenlemelerin Bakanlar Kurulunca yapılmasının önü açılmıştı. Dolayısıyla ilki bu hafta çıkacağı açıklanan KHK’lerin dayandırıldığı yetki kanunları, “geçiş nasıl olacak” başlığında önemli bir işleve sahip.

Yetki kanununun sınırları var mı? Öncelikle hangi alanlarda düzenlemeler yapılacak? Etkisizleşeceği belirtilen Mecliste çoğunluğu sağlamak neden kritik? Cumhurbaşkanı ve AKP Genel Başkanı Erdoğan’ın OHAL’i kaldırma vaadinin gerçekleşmesi halinde OHAL KHK’lerinin akıbeti ne olacak?

Anayasa Hukuku ve İnsan Hakları alanında çalışan Altınbaş Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi Nihan Yancı Özalp yanıtladı.

ÇOCUĞA YANLIŞ AD KONULMUŞ!

Önce altını çizmek için soralım; artık resmen yürürlüğe giren, Tayyip Erdoğan’ın da ‘patenti bana ait’ dediği, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin en temel özelliği ne?

Bu sistem başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerine benzemeyen, nevî şahsına münhasır bir sistem. Son derece güçlü bir Cumhurbaşkanı ve yetkileri azaltılmış bir Meclis modeli ile karşımıza çıkıyor. Başkanlık sisteminde olduğu gibi güçlü yürütme organının karşısında güçlü bir yasama organı bulunmuyor.

Birçok anayasa uzmanı ve siyaset bilimci, sistemin adının Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak tanımlanmasının ‘propaganda’ amacı taşıdığını, çünkü bu niteleme ile getirilen düzenlemenin birbirine uymadığını söylüyor. Sizin değerlendirmeniz ne?

Sistemin kendisiyle adının uyuşmadığı açık. Çünkü ortada ne bir hükümet, ne de yönetimde söz sahibi olacak bir kurul var. Bu sistemle hükümet ortadan kaldırılmışken adında hükümet sözcüğünün kullanılması çelişkili bir durum. Yani çocuğa yanlış ad konulmuş!

Yeni sistemin en sorunlu ve çelişkili yanları neler?

Sistem iki ihtimalde de sorun yaratacak bir nitelikte. İlk ihtimal olarak Cumhurbaşkanı ve Meclis çoğunluğunun aynı siyasal parti mensuplarından oluşması hali değerlendirilebilir ki, şu an mevcut olan durum bu. Her ne kadar Cumhurbaşkanının lideri olduğu parti tek başına çoğunluğu elde edememiş olsa da, Cumhur İttifakı Mecliste çoğunluğu sağlamış bulunuyor. Bu ihtimalde demokrasinin en temel prensiplerinden olan kuvvetler ayrılığının tamamen ortadan kalkması ve yasama ile yürütme yetkilerinin fiilen Cumhurbaşkanı tarafından kullanılması tehlikesi mevcut. Bu durumda Meclis tamamen etkisiz hale gelir. Ancak eğer Cumhurbaşkanı yasama çalışmalarına müdahale etmez ve Meclis de yetkilerine sonuna kadar sahip çıkarsa bu tehlike ortadan kalkar. Ülkemizdeki parti disiplini olgusu ve parti içi demokrasisizlik ise bu tehlikenin bertaraf edilmesine pek elverişli gözükmüyor.

İkinci ihtimalde ise, ittifakta çözülme olabilir ve Cumhurbaşkanının mensup olduğu siyasal parti azınlığa düşebilir -ki bu daha düşük bir ihtimal- bu durumda da birlikte yönetme sorunu daha doğrusu yönetememe sorunu ortaya çıkabilir. Zira Cumhurbaşkanının münhasır yetki alanı var, münhasıran kanunla düzenlenebilecek alanlar var ve hem kanun, hem de Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebilecek alanlar var ve bu ortak alanda öncelik kanunlarda. 2017 Anayasa değişiklikleri uyarınca Meclis çıkardığı bir kanunla, Cumhurbaşkanlığı kararnamesini etkisiz hale getirebilir. Bu da yetki çatışmalarına neden olacaktır. Tabii burada yeni sistemde Anayasa Mahkemesi’nin yeni bir rolü ortaya çıkacak, o da yetki hakemliği. Yani aslında yasama ile yürütme arasındaki yetki uyuşmazlıklarını AYM çözecek. Ama burada da 15 üyesinden 12’si, partili bir cumhurbaşkanı tarafından dolaylı ve doğrudan seçilip atanan bir AYM devreye girecek.

Dolayısıyla yeni sistemde Meclis etkisizleşiyor olmakla birlikte, sınırlı da olsa Mecliste muhalefetin çoğunlukta olmasının sıkıntı yaratacağı alanlar var?

Evet. Belirttiğim gibi, Cumhurbaşkanının kararname ile düzenleyemeyeceği konular var, münhasıran kanunla düzenlenecek alanlar var. Üstelik Anayasa uyarınca Meclisin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelecek. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunla ortadan kaldırılmaması için ve ayrıca Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanacağı için, yasa yapacak ve diğer anlamda da Meclisin geri kalanına yasa yaptırmayacak yasama çoğunluğunun elde edilmesi önemli.

MHP desteği de bu nedenle kritik?

Yeni sistemin işleyişine ilişkin düzenlemelerde de MHP’nin desteği gerekecek evet, çünkü AKP tek başına parlamentoda çoğunluğu sağlayamıyor ve geçiş döneminde yoğun bir yasama çalışması yapılması gerekiyor. İhtiyaç duyulan bütün yasaların çıkarılması için de sayısal desteğe ihtiyacı var. Parlamento aritmetiği bakımından şöyle açıklayayım: Özel karar yetersayısı gerektiren işler dışında kanunların çıkarılmasında gerekli genel karar yetersayısı Anayasanın 96. maddesinde düzenleniyor. O da, toplantıya katılanların salt çoğunluğu. (Her halükarda karar yetersayısı Meclis üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasının altına düşemez.) Yani Meclis fire vermeden toplandığında bir kanunu geçirmek için 301 milletvekilinin oyuna ihtiyaç bulunmakta.

UYUM YASALARINI MECLİS DE ÇIKARABİLİR

Erdoğan’ın yemin edeceği 8 Temmuz’a kadar ne olacak? Öncelikle hangi alanlarda düzenleme yapılacak?

Öncelik uyum yasaları ve KHK’lerde. Aslında uyum yasaları çıkarılmadan seçime gidilmemeliydi ancak erken seçim kararı alınınca uyum yasaları konusunda sıkıntı yaşandı. Bu nedenle de bir yetki kanunuyla uyum KHK’lerinin çıkarılması konusunda Bakanlar Kurulu’na yetki verildi. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı göreve başlayana kadar, bu yetki kanunu çerçevesinde çıkarılacak KHK’ler ve bunun yanı sıra Meclis tarafından çıkarılacak uyum yasalarıyla yönetim ve işleyişe ilişkin kurallar düzenlenebilecek.

Meclis de uyum yasaları çıkarabilir mi?

Yetki kanunuyla Bakanlar Kuruluna yetki verilmiş olması Meclis tarafından uyum yasalarının çıkarılamayacağı anlamına gelmiyor. Zira Meclis yetkisini devretmiş değil. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı yemin edip göreve başlayana kadar yaşanacak geçiş sürecinde iki temel düzenleme kaynağımız var: Meclis tarafından yapılacak yasalar ve yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılması için mayıs ayında kabul edilen Yetki Kanununa dayanarak çıkarılacak KHK’ler. Tabi bunlar olağanüstü değil, olağan KHK’ler.

Diğer yandan, Cumhurbaşkanı göreve başladıktan sonra yeni bir sorun var. Eğer uyum mevzuatı tamamlanamazsa ve bu uyum mevzuatının tamamlanması konusunda yasa ile değil de, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapılması yoluna gidilirse, o zaman parlamenter rejimin yasalarının önceliği söz konusu olacak. Zira Anayasanın 104. Maddesinde, “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır” denmekte.

YETKİ KANUNUYLA ÇIKARILACAK KHK’LERİN SINIRLARININ BELİRLENMEMESİ ANAYASAYA AYKIRI

Peki, yetki kanunlarının sınırları, düzenleme yapılacak alanlarla ilgili bir çerçevesi söz konusu mu?

Aslında bu yetki son derece geniş bir alanı içeriyor. Bu kanun ile Bakanlar Kuruluna tüm teşkilat yapısını değiştirme ve idari işleyişi düzenleme konusunda çok geniş yetkiler veriliyor. Söz konusu düzenlemeyle, uyum yasalarını yapmak konusunda yetkili ve görevli olan Meclis, bakanlıkların teşkilatlanması gibi çok önemli bir alanda düzenleme yapma yetkisini Bakanlar Kuruluna vermiş oluyor.

Teşkilat yapısının kanunla düzenlenmesi gereği yönündeki tartışmaları bir tarafa bırakacak olsak dahi sorun şurada: KHK çıkarma yetkisi istisnai bir yetkidir ve asıl olan kanunla düzenlemedir. Bu nedenle de yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nin sınırlarının belirlenmesi çok önemli. İstisnai bir yetki olması nedeniyle yetki kanununda bulunması gereken birtakım unsurlar vardır. Anayasa uyarınca yetki kanununda çıkarılacak KHK’nin amacı, kapsamı, ilkeleri, yetki kanunu ile verilen yetkinin süresi ve süresi içerisinde birden fazla KHK çıkarılabilip çıkarılamayacağının belirlenmesi gerekmekte. Konu unsuru açıkça Anayasada yer almasa da işin doğası gereği sınırlarının çizilmesi gerekli. Dolayısıyla Bakanlar Kuruluna çok geniş bir kapsam ve konuda düzenleme yetkisi tanıyan bir yetki kanunu Anayasaya aykırı olur.

AYM’nin konuyla ilgili tutumu ne?

AYM de 1990’lı yıllarda başlattığı ve 2011 yılına kadar sürdürdüğü içtihatlarında -yerinde bir biçimde- yetki kanununda konunun belirlenmesi kadar, Bakanlar Kuruluna yetki verilen konuların kapsamının çok geniş tutulmaması ve sınırlandırılması gereği üzerinde duruyordu. Ancak 2011 yılındaki içtihat değişikliğiyle konunun kapsamının geniş olmasının yetki kanununu sakatlamayacağı sonucuna vardı.

CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİ MECLİS ONAYINA SUNULMAYACAK

Sık sorulan sorulardan biri şu: Yeni sistemde Cumhurbaşkanlığı kararnameleri OHAL KHK’lerinin yerini mi alacak?

Hayır, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri OHAL KHK’lerinin yerini almıyor. Olağan rejime geçmemiz halinde Cumhurbaşkanlığı kararnameleri olağan KHK’lerin yerini alacak, tabii önemli farklılıklarla. Eğer olağanüstü rejim, yeni dönemde de devam ederse, çıkarılacak “olağanüstü dönem Cumhurbaşkanlığı kararnameleri” OHAL KHK’lerinin yerini alacak. Olağan rejime geçmemiz varsayımında Cumhurbaşkanı olağan dönem kararnameleri çıkarabilecek. Olağan dönemde çıkarılacak Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Anayasada olağan KHK’lerle paralel bir şekilde düzenleniyor ama arada çok önemli bir fark var. 1982 Anayasasının yürütme organı, olağanüstü rejimde sahip olduğu asli ve ilkel düzenleme yetkisini 2017 değişiklikleriyle olağan dönemde de kazanmış oluyor.

Bu ne demek?

Şöyle, Cumhurbaşkanı doğrudan Anayasadan aldığı yetkiye dayanarak, Meclisten bir yetki kanunu çıkarılmasına ihtiyaç duymaksızın, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecek. Üstelik bu kararname olağan KHK’lerde olduğu gibi Meclisin onayına da sunulmayacak.

Bunun OHAL KHK’lerinden ne farkı var?

Şu, OHAL KHK’leri ile OHAL’in süresi, yeri ve kapsamı ile sınırlı olmak şartıyla her konuda düzenleme yapılabilir; çekirdek haklara dokunmamak, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere uymak ve ölçülü olmak şartıyla temel hak ve özgürlükler sınırlandırılabilir ve hatta durdurulabilir. Oysa olağan KHK’ler ve onun yerini alacak olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile sadece ekonomik, sosyal ve kültürel haklar alanında düzenlemeler yapılabilir. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması ise ancak kanunla yapılabilir. Bu nedenle de olağan rejimde ekonomik, sosyal ve kültürel haklar Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile sınırlamaya varmayan düzenlemelerin konusu olabilir. Kişi hakları ve siyasal haklar ise olağan KHK’ler veya onun yerini alacak olan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenlenemez bile.

OHAL DÜZENLEMELERİ ANAYASAYA AYKIRI OLMASINA RAĞMEN KALICILAŞTI

Seçimin son düzlüğüne girilirken OHAL’in kaldırılacağını açıklayan Erdoğan’ın OHAL’i kaldırıp kaldırmayacağı ya da ne zaman kaldıracağı netleşmiş değil. Ancak genel değerlendirme, yeni sistemin zaten OHAL rejimini aratmayacağı, bu nedenle de kaldırılmasının bir önemi olmadığı yönünde. Sizin görüşünüz ne?

Fark olacak. Her ne kadar değişikliklerle Cumhurbaşkanının eli olağan dönemde de yasa niteliğinde düzenleyici işlem yapma konusunda bir hayli genişlemiş olsa da, bunun da az önce belirttiğim sınırları var. Olağanüstü rejimde ise, olağan dönemde Anayasanın 104. maddesinde yer alan olağan kararnamelerin tabi olduğu konu sınırlamasına bağlı olmaksızın kararname çıkarılabilir.

 Şu sorunun da yanıtını merak ediyoruz; OHAL kaldırıldığında, KHK’ler devreden çıkacak mı? Örneğin açığa alınan, ihraç edilen akademisyenler göreve dönebilecek mi?

OHAL döneminde yapılan düzenlemeler ve işlemlerin özelliği, geçici nitelik taşımalarıdır. Yani OHAL KHK’leri sadece olağanüstü dönemde uygulanmak üzere çıkarılırlar ve OHAL sona erince de kendiliğinden yürürlükten kalkarlar. Olması gereken budur. OHAL KHK’lerinin geçicilik niteliğinin bir sonucu da, olağan dönemin kanunlarında değişiklik yapamamaları ve kalıcı durumlar yaratamamalarıdır. Eğer olağanüstü KHK bir kanun hükmünde değişiklik getiriyorsa bu, kanun metninde bir değişiklik olamaz sadece ilgili kanunun OHAL dönemiyle sınırlı ve geçici olarak değişik uygulanmasına neden olur. OHAL sona erince kanun yine orijinal metni nasılsa o şekilde uygulanır.

Peki, olağanüstü KHK, Meclis tarafından onaylanarak kanun haline gelirse ne olur?

Bu durumda sadece olağanüstü dönemlerde uygulanmak üzere OHAL kanununun bir parçası haline gelir. Ancak uygulamada OHAL KHK’leriyle birçok kanunda değişiklik yapıldı ve Meclis tarafından onaylanarak kanun haline getirildikten sonra da kanunların metinlerine işlendiler. Böylece Anayasaya aykırı olarak OHAL rejiminin düzenlemeleri, olağan dönemin birer parçası haline getirilmiş oldu, kanunlarda değişiklik yaptılar ve süreklilik kazandılar. Önümüzde böyle örnekler olunca açıkçası KHK ile ihraçlar konusunda olağan döneme geçildiğinde yapılacak uygulamanın ne yönde olacağını öngöremiyorum.

AYM’NİN YAPISI DAHA DA SORUNLU HALE GELDİ

Tablo böyleyken, Erdoğan “Yeni sistem, güçler ayrılığını asla zayıflatmıyor tam tersine, daha da güçlendiriyor” propagandasına neden ihtiyaç duyuyor?

Bu soruya net cevap verebilmem mümkün değil ama bu yeni sistemle ilgili bir tür yatıştırma ve güven verme çabası olarak değerlendirilebilir.

Aynı şekilde, “Meclisimizi güçlendiriyoruz; milletvekilleri ve meclis tarihimizde ilk defa kendi iradeleriyle yasama çalışması yapma imkanına kavuşuyor. Yargı da bu denge içinde çok daha sağlıklı çalışma imkanını bulacak” savunusu için ne söylersiniz?

Konuya kanun teklifi açısından bakarsak şu tespiti yapmamız mümkün; zaten son yasama yıllarına baktığımızda Meclise gelen önerilerin büyük bir çoğunluğunu, önceki dönemlerin aksine, yasa tasarıları değil, yasa tekliflerinin oluşturduğunu görüyoruz. Ancak bunlar aslında altyapısı yürütme organı tarafından hazırlanan ancak teklif şeklinde milletvekilleri eliyle Meclise sunulan öneriler. Dolayısıyla aslında değişiklikle değişen bir şey yok, yürütme organı, daha doğrusu artık Cumhurbaşkanı, sahip olduğu çoğunluk aracılığıyla yasama işlemine dolaylı yoldan katılma imkanına sahip. Yüksek yargı organlarına üye seçimi konusunda ise değişen tek şey, seçim ve atamanın partili bir Cumhurbaşkanı tarafından yapılıyor olması. Yani yüksek yargı organlarına Cumhurbaşkanı tarafından seçilip atanacak üye sayısı değişmedi (AYM’den Askeri yargıdan gelen iki üyenin çıkarılması haricinde) ama seçme ve atamayı yapacak makamın niteliği değişti. Yargıdaki, özellikle AYM’deki yapılanma yargı bağımsızlığı açısından eskiden de sorunluydu ancak değişiklikle daha sorunlu hale geldi. Çünkü Anayasa değişikliğiyle artık seçim ve atama tarafsız bir CB tarafından değil, partili bir Cumhurbaşkanı tarafından yapılıyor.

YARDIMCILARIN YA DA BAKANLARIN KAÇ KİŞİDEN OLUŞACAĞININ BİR ÖNEMİ YOK

Erdoğan, seçimin son günlerinde güneş sistemine benzetilen bir şemayla başkanlığı tanıtmıştı. Yardımcılar, sayıları azlatılan bakanlıklar, uydu gibi konumlandırılan ofis ve başkanlıkların yer aldığı şemayı genel hatlarıyla nasıl değerlendirirsiniz?

Bakanlıkların sayısının azaltılması ya da artırılması çok fazla anlam taşımıyor. Önemli olan bu şema içerisinde yeralanların Cumhurbaşkanı tarafından atanması ve bunların Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olması. Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Amerika’daki Başkanlık sisteminde olduğu gibi, Cumhurbaşkanı tarafından atanan Bakanların yasama organı tarafından onaylanması da sözkonusu değil. Yani tamamen Cumhurbaşkanının kararlarının önem taşıdığı tek kişilik bir yürütme sistemi.

Bu tek kişilik yürütme sistemi, parti devleti; çoğulculuk-çoğunlukçuluk üzerinden bize ne söylüyor?

Sistem bütün bu belirttiğiniz alanlarda sorunlu. Başta erkler ayrılığı noktasında sorunlu. Erkler ayrılığı noktasındaki sorun parti-devlet kaynaşmasına neden olacak nitelikte ve çoğulcu değil çoğunlukçu bir yapıya işaret ediyor. İkinci olarak yürütme organı içerisinde tek kişinin sözünün geçmesi noktasında da aynı problemler sözkonusu. Ayrıca sistem bizdeki parti disiplini olgusu ile de kaynaşınca çoğulcu yapı iyice sıfırlanmış oluyor. 

PARLAMENTER SİSTEME DÖNÜŞ ZOR OLMAZ

Devletin, kurumların yeniden yapılandırılıyor oluşu, parlamenter sisteme dönüşü nasıl etkileyecek? Örneğin iki yıl sonra yapılacak bir erken seçimi parlamenter sisteme dönüşü savunan muhalefet kazandığında, bu dönüş daha mı zorlaşacak?

Hayır, bence zor olmayacak. 1961’den beri, hatta kısmen 1924 Anayasası’ndan beri biz parlamenter rejim deneyimine sahibiz. Dolayısıyla bunca yıllık parlamenter rejim deneyimimiz tekrar dönüş konusunda bizi zorlamayacaktır. Elbette parlamenter rejim içerisinde sistemdeki sorunları giderecek araçlarla.