Türkiye’de belediyeciliğin ana sorunları

-Yazı dizisi-

Belediyecilikte yeni dönem: Yetkiyi kullan, sorumluluğu alma! - 2

1. BELEDİYELER SİYASETİN YÖNLENDİRDİĞİ KESİMLERE KAYNAK AKTARAN KAMU TÜZEL KİŞİLİKLERİNE DÖNÜŞTÜRÜLMÜŞTÜR

Kamu hizmetlerinin piyasaya açılarak, özel girişimciler aracılığıyla yapılmasının önünün açılması kamu hizmeti kavramını erozyona uğratmıştır.

Belediyeler kamu tüzel kişisi olarak kamu yararını gözetmek zorundadır.

Tekrarlamak gerek, hem Anayasa hem yasanın getirmiş olduğu tanıma göre, adına belediye denilen örgütlenme, diğer tüzel kişilerden farklıdır. Belediye bir kamu tüzel kişisidir. Yani kâr amacı gütmeden, kamu yararını sağlamak amacıyla kanunla kurulmuşlardır.

Kamu hizmetlerinin piyasalaştırılması, yani özel şirketlere verilmesi 1980’li yıllarda başlamıştır. Belediyeler somutunda piyasaya açılma 5393 sayılı Belediye Kanunu’ndan önce yürürlükte olan 1580 sayılı Belediye Kanunu, 1988 yılında yapılan değişiklikle sınırlı olarak devreye sokulmuş, 5393 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girdiği 2005 yılından itibaren ise herhangi bir sınırlama yapılmaksızın belediyelerin asli görevlerini piyasaya bırakmasının önü açılmıştır. Gerçekten de belediyelerin görevlerini belirleyen 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinde “Kurdurmak”, “İşlettirmek”, “Kiraya vermek”, “Hizmet satın almak” ve “İmtiyaz vermek” kavramlarıyla piyasalaşmanın yani “kâr amaçlı” hizmet vermesi yasayla engellenmiş/sınırlanmış belediyenin asli işinin özel şirketlerle yürütülmesinin önü tümüyle açılmıştır.

Binlerce belediye işçisi asıl işlerde kağıt üzerinde bir başka işveren işçisi olarak gösterilerek düşük ücretlerle çalışmak zorunda bırakılmıştır. Gerçek iş, belediyenin asıl işidir. İşçi emir ve talimatı belediye kadrolarından almaktadır. İşçi yıllarca kağıt üzerinde işvereni olarak görünen alt işvereni (taşeronu) hiç görmeyebilmektedir. Bu uygulamanın 4857 sayılı İş Kanunu ile önünün kesilmesi üzerine çok ilginç bir gelişme yaşanmış, 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 67. maddesiyle belediyelerin asıl işlerinin alt işverene yani taşerona verilmesi özel olarak düzenlenmiştir.

Gerçekten de, 67. maddede belediyelerin asli işleri tek tek sıralanmış*, sıralanan bu hizmetlerin belediyede belediye meclisinin, belediyeye bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararıyla süresi ilk mahalli idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir hükmü getirilmiştir.

BELEDİYECİLİKTE SİYASİ YÖNLENDİRMEYLE KAYNAK AKTARIMINA HUKUKİ GÜVENCE

Böylece “kamu yararı” göz ardı edilerek siyasi yönlendirmeyle belediyeler üzerinden kaynak aktarımı hukuki güvenceye kavuşturulmuştur. Diğer yandan, alt işverenler üzerinden belediyeler, siyasi kontrol olanağına da kavuşmuşlardır.

Bir kamu hizmetinin piyasaya bırakılması, hizmetin üretim aşamasında ortak yararın yerine bu hizmeti üretenin kâr etme amacının alması sonucunu doğurmuştur.

Elektrik dağıtımını özel şirkete verdiğinizde, elektrik dağıtımında kaçağı önlemeyen, dağıtım ağlarını yenilemeyen, tüm bunlar için yatırım yapmak istemeyen şirketlerin, kaçak elektriğin parasını kullanıcıya yansıtması bu konudaki çarpıcı örnektir.

Kamu hizmetinin üretimini belediyeden alan girişimci, kamu yararını değil, kâr etmeyi, kârını en üst aşamaya çıkarmayı düşünerek hizmet üretmektedir. Kâr etmek için ucuz işçi çalıştırmakta, can güvenliği önlemlerine maliyet diye bakarak, en az maliyetle en çok kârı elde etmek için organize olmaktadır.

2. KAMU HİZMETİ VERİRKEN ÖZEL YETKİ KULLANAN BELEDİYELER SADECE YETKİLİ DEĞİL AYNI ZAMANDA SORUMLU OLDUKLARINI UNUTMUŞ VE UNUTTURMUŞLARDIR

Belediyenin herhangi bir hizmet, işlem veya eyleminde kamu yararını gözetmemesi, yaptığının hukuka aykırı olması sonucunu da beraberinde getirecektir.

Yani belediye yol, kaldırım, metro, tünel de yapsa, altyapı hizmeti de verse, tüm bu hizmetleri, bu hizmetlerden yararlananlardan para kazanmak, bir girişimci gibi kâr etmek için yapamaz. Bu hizmetlerden yararlanmak belde sakinlerinin hakkı olduğu için, onların bu haklarının gereğini yerine getirmek belediyenin yükümlüğü olduğu için yapar, yapmak zorundadır. Belediye, zorunlu hizmetini lütuf gibi sunamaz. Belediye, yükümlülüğünü yerine getirmeyi bir lütuf olarak gösteremez. Bu hizmetlerin üretimi aşamasında, piyasaya açılma, taşeronlara iş verme nedeniyle yaşanan can-mal kayıplarından taşeronlarla birlikte sorumludur.

Ne yazık ki belediyelerin kamu hizmeti veren kuruluş nitelikleri sadece seçim dönemlerinde anımsanmaktadır. Üstelik seçim dönemlerinde söylenenlerle seçimden sonra tam aksini yapmak normalleştirilmeye çalışılmaktadır.

İBB Belediye Başkan Adayı Binali Yıldırım: “Seçim kampanyalarında söylenenle, sorumluluk omuzlarınıza yüklenince söylemleriniz hiçbir zaman aynı olmaz.”

İktidar partisinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkan Adayı Binali Yıldırım’ın 1 Aralık 2016’da TÜSİAD toplantısında yaptığı konuşma, kamu hizmeti kavramının amacından siyaset yoluyla çarpıtılarak normalleştirilmesi çabaları açısından çarpıcıdır:

“Seçim kampanyalarında söylenenle, sorumluluk omuzlarınıza yüklenince söylemleriniz hiçbir zaman aynı olmaz. Hiçbir ülkede de aynı olmaz. Bu siyasetin gereğidir, siyasetle hakikat, her zaman birbiriyle örtüşmez. Bu Türkiye için değil, dünya için böyledir.”

Seçim meydanlarında ortak çıkarlar üzerinden hizmet pratiği verip seçim sonrası tam aksi bir çalışma yönteminin benimsenmesini normal göstermeye çalışan bu sözler, aslında genel olarak kamu hizmeti, somut olarak da belediye hizmetlerinin varlık amacına yabancılaşmış olduğunun itirafı niteliğindedir.

Tüm bu sakıncalar dile getirildiğinde, belediyelerin iş verdiği özel girişimciyi denetleyerek kamu hizmetinde kaliteyi artıracağı ileri sürülür. Ancak gerçekte tam aksi gelişmeler yaşanmıştır. Belediyeler, hukuki ve cezai sorumluluktan kaçmak için, kendilerini ihale makamı, iş verdikleri girişimcileri “yüklenici” olarak tanımlayan, “her türlü güvenlik önlemlerini almak yükleniciye aittir” diye özetleyebileceğimiz sözleşme hükümleri üreterek, sorumluktan kaçınma yolunu seçmişlerdir.

Bu sözleşmelerle kendilerini yeterince güvencede hissetmedikleri durumlarda muvazaalı ilişkiler kurmaktan kaçınmamışlardır. Sayılamayacak kadar çok dava dosyasında bunun örnekleriyle karşılaşmaktayız.

Ne yazık ki, belediyenin kuruluş amacına aykırı, kamu hizmeti kavramıyla bağdaşması olanaklı olmayan, bu ve benzeri sorumluluktan kaçış mekanizmalarına yargı, şekli hukuktan hareketle meşruluk tanıyan kararlar verebilmiştir.

Anahtar teslim ihalelerde belediyelerin hukuki sorumluluğunun bulunmadığını belirten kararlar çıkmış, cezai sorumluk kavramı ise ne acıdır ki çok dar yorumlanarak, en alt düzeyde denetim elamanlarının “ihmali davranışı” üzerinden işleyen bir rutine dönüşmüştür.

Kamu hizmeti veriyor olmak, can almayı meşrulaştıramaz. Bir yılda 274 can kaybı yalnız kamu hizmeti verilirken yaşanmışsa orada kamu hizmeti kusurlu demektir. Görev alanındaki kamu hizmetinin eksik, hatalı kusurlu yapılmasından, iş hangi yöntemle yaptırılmış olursa olsun belediye hukuken sorumludur. Üstelik belediyenin görev alanına giren bir konuda yapılması gereken yapılmadığı için can kaybı yaşanmışsa, yasa ve tüzüğün belirttiği görevleri yerine getirmediği için insanlar yaşamını yitirmişse, olayla ilgili belediye görevlilerinin “İhmali davranışla ölüme neden olma” nedeniyle yargılanmaları gerekir. Kamu hizmeti öncelikle can güvenliği sağlanarak verilmek zorundadır. Kaldırımımızı yapan belediyenin kaldırımımızı yaptığı için veya bir dereyi ıslah ettiği için bu hizmet sırasında ölüme neden olması sıradanlaştırılamayacak kadar vahim bir durumdur. Daha vahimi, kamu hizmetinde can kaybının sıradanlaştırılması, meşrulaştırılmasıdır. Kamu hizmeti veriyor olmak, can almayı meşrulaştıramaz.

3. BELEDİYELER KAMU HİZMETİ ÜRETİMİNDE LİYAKAT ESASININ YERİNE SİYASİ YANDAŞLIK ÜZERİNDEN İSTİHDAM SAĞLAYAN KURULUŞLARA DÖNÜŞTÜRÜLMÜŞTÜR

Kamu hizmetinden yararlanmak herkes için bir hak olduğu gibi, kamu hizmetlerinin üretim aşamasında yer almak da anayasal bir haktır. Kamu hizmetine girmek, hizmet için gerekli koşulları taşıyan herkes için hak, idare için ise bir yükümlülüktür.

Anayasa’nın 70. maddesi açıktır: “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.”

Maddenin ikinci fıkrası idarenin bu hakkı kamu hizmeti için gerekli özelliklerin dışında sınırlandırılamayacağını, “Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez” hükmüyle net olarak ifade etmiştir.

Kamu hizmetlerine girmek için hizmetin gerektirdiği niteliklerin dışında başka bir koşul aranmayacağına ilişkin hüküm, kamu hizmetinin üretiminde kamu görevlisinin yansız ve kamu yararını gözeterek ortak gereksinimleri gidermek için hizmet üretmeye odaklanması açısından da zorunludur.

Kayırmacılık, kamu hizmetinde yaşanan erozyonun dinamitidir.

Kayırmacılık yönteminin kamu hizmetlerine olan etkisi bilimsel araştırmaların da konusunu oluşturmuştur. Bu araştırmalarda bürokraside kayırma yöntemiyle memur atamanın ilk defa “1828 yılında ABD başkanlık seçiminden galip çıkan General Jackson tarafından” uygulandığı belirtilerek denilmiştir ki;

“Liyakat ilkesinin karşıtı olan “spoils system”, “yağma sistemi”, “ganimet sistemi” olarak da ifade edilen “kayırma sistemi”, (Aykaç, 1990: 100) başarılı-başarısız memur ayırımı yapılmadan çoğu durumlarda başarısız ve liyakatsiz personelin daha kolay yükseltildiği bir memur rejiminin ortaya çıkmasına neden olmuştur. (Aydın, 2012: 60) Kayırmacılık bir kişi veya grubu diğerlerinden sadece yönetimin o kişi veya gruba yakınlık duyması sebebiyle tercih etmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. (Sadozai et al., 2012: 761) Bu yakınlığın kaynağına göre farklı şekillerde karşımıza çıkan kayırmacılık sonuç itibariyle adaletsiz bir tercihi ifade etmektedir.

Maalesef yaygın olarak kullanılan “Ne bildiğin değil, kimi tanıdığın önemlidir” özdeyişi ile insanlar arası ilişkilerde sağlam bağlantıların ve kayırmacılığın ne denli yaygın olduğu (Aytaç, 2010: 14) anlaşılabilmektedir.**

Liyakat sistemi yerine kayırmacılık yöntemlerinin uygulanarak kamu hizmetine girme olanaklarının yaratılması kamu hizmetinin erozyona uğramasında önemli bir etkendir.

Kayırmacılığın hakim olduğu inancının yerleşmesi etkisini sadece kamu hizmetine girme aşamasında göstermemektedir. Kayırmacılık yoluyla kamu hizmetine giren, öncelikle kendisinin kamu hizmetine girmesini sağlayan güce sadakat duymakta, kayırmacılığın hakim olduğunu gören diğer kamu çalışanları ise kendilerini korumak için kayırmacılık yapabilen gücü karşılarına almaktan kaçınmaya başlamaktadır.

Sonuçta kamu hizmeti üretmek için oluşturulmuş bir kamu tüzel kişisi, kamu yararı yerine kamu kuruluşuna hakim olanların çıkarlarının öncelikli görüldüğü, varlık amacını sadece şeklen koruyan kuruluşlara dönüşmektedir.

Belediyelerde kayırmacılık üzerinde göreve gelenler, kamu hizmetinin üretilmesinde yaptıkları hatalardan ya da yapmaları gerekeni yapmamaları nedeniyle can ve mal güvenliğini zarara uğratma hallerinde korunmakta, böylece yetkili ancak sorumsuz bir sistem yaratılmaktadır.

4. KAMU GÜCÜNÜ KULLANARAK İŞ YAPARKEN CANA VE MALA ZARAR VERENLER, SORUMLUDUR. YASALARIN İŞLEMEMESİ KAMUNUN SORUMSUZ OLDUĞU ANLAMINA GELMEZ

Kamu hizmetinde ölüm, yaralanma ve mal kaybına neden olan, adına kaza denilen cinayetlerin tamamının ortak noktasını, kamu kurumunun da var olan kurallara uymaması, kuralların gerekliliklerinin şeklen ve kamu çalışanlarını sorumluluktan kurtaracak kadar yapılmasının benimsenmesi, bu durumun gelenekselleşmiş bir çalışma biçimine dönüşmüş olması oluşturmaktadır.

Kamunun ortak çıkarları doğrultusunda hizmet üretmek için var olan belediyelerin liyakat sisteminden uzaklaşmaları, kamu hizmetini, sorumluluğunu almayacak şekilde taşeronlaştırmaları, belediyelerin kamu tüzel kişisi olma özelliklerini özünde kaybedip şeklen kamu hizmeti veren kâr amaçlı kuruluşlara dönüştürmüştür.

Belediyeler sadece siyaseten hesap vermezler. Asıl olarak yurttaşlara karşı hukuk önünde hesap vermek zorundadırlar. Kalitesiz bir kaldırımdan can güvenliğini ortadan kaldıran kentsel dönüşüme kadar her hatanın hesabı beldede yaşayanların kendileri için, can güvenlikleri için daha yaşanılası bir kent yaratmak için vazgeçemeyecekleri bir hak ve görevdir.

Belediyeleri hizmete zorlayacak, hizmet kusurlarında hesap soracak yurttaşlar, yetki kullananın hesap da vermesi gerektiğini unutmamalıdır. Belde sakinlerinin, denetim, düzenleme, önlem alma, yaptırım uygulama görevlerini yerine getirmeyen belediye yetkililerinden hesap sorma hakkını kullanması, hesap sormayı ilke edinmesi zorunludur.

* 67 madde de sıralanan ve alt işverenlere verilebilecek işler şöyle sıralanmıştır: “park, bahçe, sera, refüj, kaldırım ve havuz bakımı ve tamiri; araç kiralama, kontrollük, temizlik, güvenlik ve yemek hizmetleri; makine-teçhizat bakım ve onarım işleri; bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri; sağlıkla ilgili destek hizmetleri; fuar, panayır ve sergi hizmetleri; baraj, arıtma ve katı atık tesislerine ilişkin hizmetler; kanal bakım ve temizleme, alt yapı ve asfalt yapım ve onarımı, trafik sinyalizasyon ve aydınlatma bakımı, sayaç okuma ve sayaç sökme-takma işleri ile ilgili hizmetler; toplu ulaşım ve taşıma hizmetleri; sosyal tesislerin işletilmesi ile ilgili işler”

* Arzu Özkanan, Ramazan Erdem, “Yönetimde Kayırmacı Uygulamalar Üzerine Nitel Bir Çalışma”, MAKÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 2015, Cilt: 2, Yıl: 2, Sayı: 4, s. 9